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打破“兩類公司”運營桎梏

發布時間:2020-07-15 16:13   瀏覽數:

編者按:

本期選編了兩篇文章,其中國資智庫于廣文先生的《打破“兩類公司”運營桎梏》,闡述了隨著改革的不斷深入,如何解決投資運營公司治理機制問題、投資運營公司與國資委及下屬成員公司之間的關系問題、投資運營公司的運營模式問題。中國城通朱躍副總裁的《發揮好國有資本投資運營公司的功能作用》,則對“兩類公司”在發揮功能作用的領域和方式進行了論述。希望能對公司領導有所幫助。


打破“兩類公司”運營桎梏

原創: 于廣文  國資智庫

 

黨的十八屆三中全會提出以“管資本”為主加強國資監管,改革國有資本授權經營體制,改組組建國有資本投資運營公司,隨著國有資本投資運營公司改革試點的深入推進,傳統的“國資委—國有企業”兩層管理結構被打破,逐步形成“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”三層架構。具體而言,三層架構包括以國有資產監督管理委員會為代表的頂層,以國有資本投資運營公司為主的中間層和以國有企業及投資運營公司所屬成員企業構成的底層

國有資本運營公司的設立,成為國有資本與市場經濟銜接的平臺,有利于實現國有資產市場化運行與市場經濟相融合的制度設計目標。

然而,隨著改革的不斷深入,投資運營公司治理機制問題、投資運營公司與國資委及下屬成員公司之間的關系問題、投資運營公司的運營模式等焦點問題引起理論界與政府決策部門的高度關注,也成為當前眾多國有資本投資運營公司的實踐難題。

國資委如何加快實現向管資本為主轉變?

在完善的市場環境下,委托人與代理人之間規范的關系不僅是一種市場關系,而且是一種平等的關系,同時還應是一種契約的關系。然而,國資委與國有資本投資運營公司,目前仍是行政性委托—代理關系,國資委與國有資本投資運營公司更多是上下級關系,而非市場化委托—代理關系,在這一委托代理框架下,國有資本投資運營公司在業務開展過程中勢必要接受政府指導,因此,國資委如何準確定位自身權責邊界進而有效實現對投資運營公司管理的同時,處理好政府與市場的關系,成為推進試點面臨的一個難題。對政府部門來說,不僅需要頂層改革推動,而且往往都需要一個漸進的、較長時間的調試過程。

投資運營公司如何提升專業化運營能力?

國有資本投資運營公司處于兩層委托—代理關系中的中間層,既是代理人,也是委托人,是連接政府和市場的橋梁。如何處理政府與市場的關系,承擔政策性項目和市場化項目,并進行社會效益和經濟效益的綜合平衡是投資運營公司普遍面臨的難題。在當前的國資管理體制下,給予投資運營公司一定的參與政策性項目的自主抉擇權,以保證國有資本投資運營公司的獨立市場主體地位的同時,進一步健全完善法人治理結構并以此為基礎建立完善現代企業制度,是解決上述難題的關鍵。但在實踐中,國有資本投資運營公司對政策性項目的自主抉擇機制和公司治理架構,尤其是科學合理的黨委會、董事會制度有待進一步探索完善。

以投資運營公司為實踐平臺,將其打造成為積極股東代替國資委等相關政府機構履行出資人職能,并以股東身份、市場化運作機制和規范化法人治理結構參與到國有資本的投資運營中,最大限度規避直接行政干預,形成與下屬企業之間的純粹投資與被投資關系,行使“用手投票”和“用腳投票”股東權利,是改組組建國有資本投資運營公司的重要目的。然而,在實踐過程中,國有資本投資運營公司向上如無法獲得充分授權;自身不能有效的提升市場化運作水平;向下不敢或不具備授放權的條件,以真正履行積極股東的職能,將直接影響三層架構下管資本為主授權經營機制作用的發揮。

委托代理框架下如何實現分層有效管控?

從企業制度和市場主體角度,“管資本”應以《公司法》為遵循,通過優化集團上下公司治理結構,建立完善現代企業制度,以國有資本投資運營公司為中樞,實現對所屬企業的有效管控,構建科學、高效的國有資本運營管理體系。然而,在具體實踐過程中,企業的行政級別依然存在,特別是對投資運營公司控股的國有企業,政府如未將此類企業的實質控制權授權給投資運營公司管理或未實現充分授權,將直接影響投資運營公司依法參與其公司治理,在這種情況下,通過中間層管資本就變得“有名無實”。

國有資本投資運營公司作為股東,投資企業形成國有獨資公司或股份有限公司,并由持股國有企業的經營者具體對企業進行經營和管理,由此形成國有資本投資運營公司與持股企業之間的委托—代理關系。國有資本投資運營公司以基金投資和財務性投資為主,不直接參與其經營,對所屬企業進行監督與評估存在信息不對稱,容易引發道德風險、激勵不相容等問題。同時,在具體運營管理過程中,隨著管理企業的增多,投資運營公司勢必面臨著適度向下授放權,以此建立有效的管控模式,信息不對稱條件下開展管理放權,實現科學管控,成為投資運營公司的治理難題。

完善競爭性國有資產統一監管的三層架構體系

實際操作層面上,可行的思路是否可以歸結為,將經營性的國有資產劃歸國資委統一監管而出資人權利由國有資本投資運營公司直接行使,實現兩者的徹底分開,以此構建權責利清晰的國有資產管理三層架構體系。

具體而言,第一層各級國資委。作為終極出資人代表,專司國資監管,不行使政府管理職能,重點管國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。其職能主要是制定國有資本整體戰略布局規劃,編制國有資本經營預算,并任命國有資本運營公司董事和組建董事會。

第二層是國有資本投資運營公司。它作為國有資產的資本運營機構,是國資委制定的國有資本戰略和國有資本經營預算的實施載體,定位于國有資產的直接出資人代表,原則上保持國有獨資形態,專門以股東身份從事國有資本的經營管理和運作,不從事具體的生產經營。

第三層是享有企業法人財產權的國家出資實體企業(包括國有參股、控股企業)。定位于國有資產的具體運營,通過國有資產的經營與管理,實現國有資產的保值增值。清晰的分工,明確的職責定位,并以此為基礎,建立完善三大主體之間規范的授放權清單,以此推進構建清晰順暢管資本為主的國有資本授權經營體制。

國資監管機構要以管資本為主加快職能轉變

國資委的具體職能定位體現在以下幾個方面。

一是國有資本戰略布局與規劃制定者。在國資改革領域,理清政府和市場的關系突出表現在國資委從國企具體經營事務中脫離出來,轉變為國有資本宏觀戰略布局和規劃的主導者,并不直接干預企業的經營決策,不穿越被監管的投資運營公司干預其旗下公司的具體管理運營。

二是國有資本經營預算編制者。做好國有資本布局規劃,并提供所需資金的配套支持。當前國有資本經營預算的編制主體仍歸財政部門,而財政部編制國有資本經營預算最終還是要依賴國資委,因此,國有資本經營預算的編制權應由國資委行使。

三是國有資本投資運營公司管理者。在管資本為主的國資管理體制下,國資委應僅以其出資額為限,以股東身份對國有資本運營公司行使相應的決策和監督管理權。主要通過篩選、任命投資運營公司的執行董事、外部董事,優化公司董事會成員結構,組建富有效率的公司董事會,并授予其市場化的經營決策自主權,以此來有效的組織、指導和監督國有資本投資運營公司開展具體業務。

四是國有資本安全維護者。國資委要健全規范國有資本運作、防止國有資產流失的監管制度,加強對制度執行情況的監督檢查。要進一步加強和改進監事會監督,完善監督工作體制機制,明確外派監事由政府派出、作為出資人監督專門力量的職責定位。國資委每年向政府報告國有資本經營狀況,編制國有資本經營預算,經由政府批準,接受政府的審議和監督。

國有資本投資運營公司要提升自身能力建設

國有資本投資運營公司作為市場化的資本運營主體,是政府與市場之間的界面,要權衡處理好政府與市場之間的關系,既要防止政府干預過多導致企業失去活力,又要防止出資人監管職責不到位而產生的內部人控制風險。

對于國有資本投資運營公司:

一要堅持政策性業務和營利性業務的適度分離。從理論上講,政府也應以此為基礎,分別組建政策性的和競爭性的兩類投資運營公司,這樣更能明確兩類公司功能界限,厘清政府與市場的邊界,推進政資政企分開。政策性的投資運營公司以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標,承擔政策性(非經營性)的投資項目為主;營利性的國有資本投資運營公司一般不進行政策性(非經營性)投資,追求盈利(資本增值)最大是它的首要目標,對于綜合性的投資運營公司(既承擔政策性業務又承擔競爭性業務)的投資運營公司,應進行兩類業務部門分設,厘清界限,國資監管部門要以此為依據,對公司業務進行分類考核。

二要加快建立完善現代企業制度。完善現代企業制度是國有資本投資運營公司的立身之基,國有資本投資運營公司應以董事會建設為核心,完善現代企業制度,規范績效考核辦法并完善人事聘用制度、建立市場化的選人用人機制,進一步完善激勵約束機制,通過規范化治理,以提升決策效率。要進一步明確黨委會的權責邊界,保證黨組織把方向、管大局、保落實。

三要加強完善集團管控。國有資本投資運營公司要明確作為積極股東的定位,向上爭取政府與國企監管機構的授權,擴大自身的業務維度和深度;向下以權力“放得下”、“接得住”為目標,優化完善集團管控權責清單,橫向清晰分工,縱向充分授權,做到依法合規、集放結合、管控適度,逐步形成層次清晰、權責明確、流程順暢、高效協調的集團管控體系。

 

發揮好國有資本投資運營公司的功能作用

中國誠通副總裁朱躍

 

黨的十八屆三中全會基于深化經濟體制改革,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的總體戰略部署,首次提出通過改組組建國有資本投資、運營公司,構建國有資本投資、運營主體,改革國有資本授權經營體制,完善國有資產管理體制,實現國有資本所有權與企業經營權分離,實行國有資本市場化運作。黨的十九屆四中全會指出堅持和完善社會主義基本經濟制度,推動經濟高質量發展,形成以管資本為主的國有資產監管體制,有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用。新時代,國有資本投資、運營公司必須堅持使命引領,從國有資本、國有產權、國有企業經營要素三個層面,在更大范圍、更深領域發揮更加積極的功能作用。

一、國有資本投資、運營公司的職責使命

服務“以管資本為主”的國有資產監管體制改革,服務國有經濟布局結構調整,服務國資治理體系和治理能力的現代化,是國有資本投資、運營公司的根本職責使命。

經濟體制改革的核心是處理好政府和市場的關系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這其中,政府重點加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施,加強市場活動監管,加強各類公共服務提供。市場決定資源配置就要推進經濟要素的自由流動和配置優化。

國有經濟是我國推進國家現代化、保障人民共同利益的重要支柱,國有經濟體制改革對國家推動全局性經濟體制改革具有重大意義。在國有經濟領域,要使市場在資源配置中起決定性作用,核心是要促進國有資本、國有產權、國有企業經營要素等三個層面的自由流動,這其中國有資本的自由流動是首位。黨的十八屆三中全會作出了完善國有資產管理體制,以管資本為主,改革國有資本授權經營體制的戰略部署,首次提出組建若干國有資本投資、運營公司,并明確國有資本投資運營要服務于國家戰略目標,更多向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。

黨的十九屆四中全會則從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度出發,提出探索公有制多種實現形式,推進國有經濟布局優化和結構調整,發展混合所有制經濟,增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力,做強做優做大國有資本,形成以管資本為主的國有資產監管體制,有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用的要求。

國有資本投資、運營公司本質上是市場化主體,也是國有資本的運作平臺,在國務院直接授權或國有資產監管機構間接授權下自主開展運營,引導資本投向、服務國家戰略;通過市場化運營機制的導入,推動國有資本、國有產權、國有企業經營要素的自由流動,服務國資監管方式以管企業為主轉向以管資本為主,使市場在國有經濟領域資源配置中起決定性作用和更好發揮政府積極作用,提升國資治理體系和治理能力的現代化水平。這是國有資本投資、運營公司的根本職責使命。

二、國有資本投資、運營公司功能作用發揮的領域

國有資本層面,核心是構建起政府與國有資本之間的市場化運作主體,服務國資監管大格局的構建。通過授權經營,在政府和國有資本之間建立市場化的運作平臺,通過管資本的形式,進一步服務政企分開、政資分開,更好地引入市場機制。同時,通過積極參與行政事業單位經營性資產剝離、政府社會化購買服務,高等學校所屬企業剝離,軍隊停償資產整合等國家重大專項改革,服務國有經營性資產集中統一監管,為國資監管大格局的構建發揮積極的平臺作用。

國有產權層面,核心是參與國有產權的重組整合,實現國有產權結構的優化和布局結構調整。國有資本投資公司以主業為邊界,重點推進主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業的重組整合,提高優勢產業集中度,保持國有控股;國有資本運營公司,重點推進主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業的重組整合,幫助國有企業精干主業、剝離輔業資產,并按照宜混則混的原則,可絕對控股、相對控股或參股;同時,積極推進公益類國有企業投資主體的多元化。實現國有企業產權層面的自由流動和結構優化,并通過有序進退,實現布局結構調整。

國有企業經營要素層面,核心是促進國有企業人、財、物等經營要素的有效配置。按照清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批的原則,通過推進國有低效無效資產的重組整合,減輕企業經營發展包袱,促進企業資產的有效配置;通過參與國有企業市場化債轉股,降低企業財務成本,促進企業財務的有效配置;通過完善公司治理結構和市場化經營機制,探索建立市場化薪酬體系、選人用人機制及職業經理人制度,促進人才的有效配置。全面提高經營要素的配置效益。

一、國有資本投資、運營公司功能作用發揮的方式

主動參與國資國企改革的研究。積極參與國資國企改革的政策研究,發揮市場化運營實際操作方面的優勢,為貫徹落實國資國企改革、建立規范有效的實施路徑提供專業意見和平臺支持。

按照供給側結構性改革的方向來運作。通過重組整合、盤活運作、改制、創新交易產品等方式,提升資產流動性,優化存量資源配置;通過有序進退、發展混合所有制、基金運作,擴大優質增量供給,使全社會資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重點行業和關鍵領域集中。

大范圍內進行優化配置。按照經濟理性的要求,跨中央企業、跨國資管理體系,跨產業、跨區域、跨國家大范圍優化配置資源,充分發揮國有資產的經濟效用、社會效用和政治效用。

構建起循環運作模式。在接收端,形成大規模、多類型國有資本的接收整合能力,確保平穩有序接收,防止國有資產流失;在運作端,形成盤活資產、重組整合、優化配置、價值管理、業務嫁接的能力,提升國有資本質量;在產出端,實現國有資本的布局結構調整、保值增值及戰略性新興產業的孵化培育。三方面循環運作,不斷擴大運營的范圍,使平臺作用得到充分發揮。

充分借助全社會優質資源開放式運作。靈活采取業務合作、租賃、委托運營、作價入股、合資運營等多種方式,多層面嫁接相關領域的專業運營資源,以市場化為原則、開放運作,提升國有資產的運營效益。


所屬類別:探索與實踐
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